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加强统筹 强化监管 全面履行测绘标准与质量管理政府职能

——在全国测绘标准与质量管理工作会议上的工作报告
李维森

同志们:
    标准和质量是经济社会发展的一项重要基础性工作,是事关全局的战略性问题,是技术管理的两个重要关口;产品与成果的标准化程度和质量水平是一个国家整体经济、科技、教育和管理水平的综合反映。为了切实加强测绘标准与质量管理,提高全系统标准化与质量的管理水平,推动全行业标准质量工作上一个新的台阶,今天,我们在苏州召开这次全国测绘标准与质量管理工作会议,总结交流经验,明确工作思路,研究部署“十一五”期间的主要工作。下面,我讲四个方面的意见,供大家讨论。
    一、测绘标准与质量管理工作的简要回顾
    (一)基本建立了测绘标准与质量管理的组织体系
    在国家测绘局和省级测绘行政主管部门的努力下,我国基本建立了测绘标准与质量管理的组织体系。国家测绘局组建了测绘标准化研究所和测绘标准化工作委员会;经国家标准化管理委员会批准,成立了全国地理信息标准化技术委员会;我国成为国际标准化组织地理信息技术委员会ISO/ TC211的积极参与(P)成员国;国家测绘产品质检中心、29个省级测绘质检站以及一批测绘仪器检测机构也相继成立。
    (二)初步形成了测绘标准与质量管理的工作机制
    标准化方面,已基本建立测绘与地理信息标准化各有侧重、相互联系的标准化工作机制;制定发布了《国家地理信息标准化“十一五”规划》和《测绘标准化工作“十一五”规划》。质量管理方面,制定了测绘质量监督管理、测绘生产质量管理、测绘产品监督抽查管理等方面的规章制度,一些地方测绘质量管理的法规制度也相继出台。制定了测绘计量管理暂行办法,建立并实施了测绘计量器具定期检定制度;出台了测绘计量检定人员资格认证办法,并积极开展了全国测绘计量检定从业人员资格考试和认定工作等。
    (三)研究制定了一批测绘与地理信息标准
    20世纪90年代以来,研究制定了一批数字化测绘生产、基础地理信息数据库建设和地理信息共享等方面的国家标准和测绘行业标准。截至2006年底,由国家测绘局组织攻关研究的测绘与地理信息标准化科研项目和标准制修订项目就超过300项。全国绝大多数省、自治区、直辖市,也相继开展了测绘与地理信息标准的研究制定和应用工作。与此同时,我国还加强了与相关国际标准化组织的联系,根据我国的实际和需要转化或直接采纳了部分国际标准。“十五”期间,国家测绘局还组织对当时执行的140多项国家标准和行业标准进行了清理、分析和适应性评价。
    (四)积极开展了测绘质量监督检查活动
    2002年全国测绘质量工作会议召开后,测绘质量监督检查力度逐步加大。国家测绘局组织的全国性活动包括2003年的全国测绘质量监督检查、2004年的全国房产测绘质量专项检查以及2006年的全国1:10000基础测绘成果质量专项监督检查等。地方各级测绘行政主管部门在积极配合上述活动开展的同时,还组织开展了大量区域性监督检查活动。总体来看,“十五”期间全国基础测绘整体质量情况良好。
    但是,我们也必须清醒地看到,测绘标准与质量管理工作依然存在不少问题。一是认识不足、重视不够。重对系统内部、直属单位的管理,轻对行业的统一监管;重标准制定、质量的内部检查验收等业务和技术的一面,轻行政管理和政府职能的履行,没有完全树立起对标准和质量实施统一监管是测绘行政管理重要职责的意识;对组织机构建设、技术发展、人才培养、基础设施建设、宣传培训等的重视不够,投入不足,质量让位于效益的情况时有发生。二是法规制度不完善。新《测绘法》实施后相关配套法规建设没有跟上;标准化管理的统筹力度不够,协调机制、监督检查机制不完善,部门间相关标准重复交叉、过于零散,甚至使用混乱;质量管理体系不健全,质量统一监管缺乏力度和有效的措施,对质检机构的管理、建设和长远发展重视不够。三是标准化水平总体偏低。标准制修订速度慢,严重滞后于技术发展和社会需求,基于新技术、新工艺、新数据源的基础地理信息更新、网络化分发服务以及社会化应用等方面的标准建设尤其薄弱;缺乏较为成熟的标准体系的指导,标准间一致性和协调性不够。四是质量监管的深度和广度不够。监督检验的权威性和有效性不强,抽检范围不广,抽检频率较低,处罚力度不大;缺乏针对数字化测绘的有效的质检技术手段和方法;对热点重点领域和重大测绘项目的质量监管乏力;以及还存在着不敢执法、不善于执法的现象等。
    二、充分认识加强测绘标准与质量管理工作的重要意义
    (一)加强测绘标准与质量管理是贯彻落实科学发展观、促进和谐社会建设的基本要求
    测绘与地理信息标准化是推动测绘事业和地理信息产业技术进步、产业升级、质量提高的技术基础,是打破国外技术壁垒、保护知识产权和保障国家信息安全的重要手段。测绘质量是事业产业发展的生命线,不仅关系到国民经济的又好又快发展,关系到国家主权、安全和民族尊严,也事关人民群众的切身利益。多年来,测绘工作为经济建设、国防建设、科学决策等提供了大量可靠的保障服务,发挥了重要作用。但同时也出现过一些因忽视测绘质量和标准管理造成危害重大工程建设、损害人民群众切身利益乃至危及生命安全的事件。如某大桥建设因测量错误造成南北桥面0.4米的误差险些无法对接;再如,近年来房产测绘中不执行国家标准、损害群众利益的事件时有发生等。进入新时期,贯彻落实科学发展观、促进和谐社会建设对测绘保障服务的需求日益旺盛和迫切,测绘的地位和作用更加突出。测绘成为可持续发展的基础性工具和加强国防建设、保障国家安全的重要支撑条件,基础地理信息资源成为国家重要的基础性、战略性信息资源,地理信息产业正在成为现代服务业中新的经济增长点。测绘保障服务的广阔性和全面性,测绘的基础性和先行性,决定了测绘必须为经济社会发展提供标准、可靠的成果和技术服务。各级测绘行政主管部门必须认真贯彻落实胡锦涛总书记“要加强重要技术标准制定的指导与协调”和“加强产品质量监督”的要求,切实将测绘标准与质量管理工作抓紧、抓实,抓出成效。
    (二)加强测绘标准与质量管理是推进测绘依法行政、强化测绘工作统一监管的重要内容
    2006年,温家宝总理指出:“测绘与地理信息产业关系到经济社会发展和国防建设,测绘局是国家不可缺少的要害部门,在信息化时代越来越重要。”这充分体现了党中央国务院对测绘工作的高度重视,充分体现了信息时代测绘工作越来越重要的地位。但是,当前我们对测绘标准化与质量工作的统一监督管理仍然比较薄弱,还普遍存在着体制不顺、意识不强、监管乏力、处罚无力等问题。拟定测绘技术标准并依法监督实施,指导监督测绘成果质量,依法查处全国性或重大的测绘违法案件等,是法律法规和“三定规定”赋予各级测绘行政主管部门的重要职责,是测绘统一监管的重要内容。加强测绘标准和质量管理工作,既是当前强化测绘统一监管的突破口和切入点,也是提高测绘部门执行力和公信力的两个有力抓手。全面履行测绘标准与质量管理职能,杜绝测绘标准和质量管理工作中的“缺位”和“失位”现象,是测绘依法行政的必然要求,是各级测绘行政主管部门必须认真履行的政府职能和法律责任。
    (三)加强测绘标准与质量管理是加快信息化测绘体系建设、繁荣地理信息产业的迫切需要
    随着技术的不断进步,我国测绘发展在实现了从传统模拟测绘技术体系向数字化测绘技术体系的跨越之后,正朝着信息化测绘体系建设的方向迈进。走信息化发展道路,建设信息化测绘体系,实现从以地图生产为主向以地理信息服务为主的重大战略转变,成为新时期测绘发展的首要任务和必然要求。新的经济技术和环境条件下,测绘事业正面临着技术手段、应用层次和资源配置方式的深刻变化。与此同时,以测绘为基础发展形成的地理信息产业呈现出了迅猛发展的势头,地理信息服务已经走入千家万户。测绘标准和质量管理工作,作为测绘信息化和地理信息产业发展的重要内容、基本保障和先行性工作,必然要加快实现战略性转变和突破性发展。技术发展日新月异,社会需求千变万化,处在战略转型期的测绘标准与质量管理工作较以往任何时候都要重要和迫切,必须引起我们各级测绘行政主管部门领导的高度重视。
    三、“十一五”测绘标准与质量管理工作的指导思想和目标
    (一)指导思想
    坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,贯彻落实科学发展观,按照国家全面实施技术标准战略和质量振兴、以质取胜的总体要求,健全法规制度,完善体制机制,强化统筹协调,加强标准和质量的统一监管,加快测绘与地理信息标准体系建设,不断提高测绘与地理信息标准的科学性、协调性和适用性,不断提高测绘成果质量、工程质量和服务质量,全面提升测绘服务于经济建设、国防建设和社会发展的整体质量和水平。
    (二)目标
    1、“十一五”测绘与地理信息标准化工作的目标是:形成较完备的测绘与地理信息标准形成机制和一致性测试机制,建成较为科学合理的测绘与地理信息标准体系;完成100项左右测绘与地理信息国家标准或行业标准的制修订,初步解决标准数量不足、严重滞后、质量不高的问题,并使国家标准的标龄达到5年以内;标准统筹协调机制进一步完善,宣传培训力度进一步加大,贯彻执行情况明显改善。
    2、“十一五”测绘质量管理工作的目标是:深入贯彻落实《测绘法》,努力争取《中华人民共和国测绘质量管理条例》的出台,测绘质量管理的法规制度进一步完善,质量管理的体制机制基本健全;监督检查范围明显扩大;针对人民群众和社会关注的热点、重点领域组织开展的全国性和区域性测绘质量监督检查活动成效显著,监督力度明显增强;测绘质检队伍整体素质不断提高,技术水平和检验能力大幅提升;测绘与地理信息企事业单位的质量管理体系基本确立,测绘成果质量进一步提高。
    四、“十一五”测绘标准与质量管理工作的主要任务和措施
    (一)完善标准化工作机制
    1、加强标准化制度建设。国家测绘局要加强对标准化工作的统筹协调,积极与行业各部门沟通和互动,建立强有力的综合协调机制;加强全国地理信息标准化技术委员会和国家测绘局测绘标准化工作委员会的建设,充分发挥其协调、指导、服务职能,完善标准化决策、咨询机制;尽快研究出台《测绘与地理信息标准化管理办法》,明确有关组织机构的职责分工和任务,明确国家强制性标准的编制范围,明确标准立项、研制、征求意见、审查、发布、宣传贯彻等各个环节的程序和要求。地方测绘行政主管部门要进一步落实在测绘与地理信息标准化方面的职责,加强制度建设,并积极做好《测绘与地理信息标准化管理办法》出台后的贯彻落实工作等。
    2、完善标准形成机制。一是实行标准项目公开申报制,畅通标准申报渠道,面向全社会公开征集标准项目建议;二是加强对标准项目的规划与指导,加强各级各类标准项目、内容之间的协调,避免重复立项和内容交叉;三是建立开放性的标准制修订工作机制和技术协调机制,鼓励具有相应技术条件和基础的企事业单位,承担或参与标准制定与修订工作,建立标准研制与科技研发、测绘生产紧密结合的联动机制,对于适用且成熟的地方标准、企业标准和项目成果,积极予以完善、转化和提升;四是严格标准审查程序,充分征集和听取各方面对标准立项和标准草案的意见,加强对标准编制过程中的管理与指导,严格标准立项审查和报批前技术审查,严把标准“出口”。
    (二)加快标准研究制定
    1、建立并不断完善标准体系。根据技术发展和社会需求的变化,结合地理信息获取、处理、管理、服务与更新各环节的新特点,研究建立结构合理、层次分明、重点突出、科学适用、满足测绘事业与地理信息产业发展需要的测绘标准体系和地理信息标准体系,并作为国家权威的、共同遵循的标准体系予以正式发布,指导标准制修订立项和项目实施工作。同时,要依据标准体系,积极开展对现行标准的适应性评价和清理工作,加快标准更新。
    2、加快强制性、基础性标准制修订。国家测绘局将根据《国家地理信息标准化“十一五”规划》和《测绘标准化工作“十一五”规划》,紧密围绕信息化测绘体系建设和地理信息产业发展的需求,面向地理信息安全保密、公众版测绘成果的加工和编制、测绘基准建立、基础地理信息系统建设等方面,加快制修订一批能够统领全局、规范测绘事业和地理信息产业发展的关键性和基础性国家标准,尤其要出台一批强制性国家标准;同时还要面向地理信息资源建设、地理信息共享与公共服务、地理信息产业发展等领域,制修订一批急需、适用的推荐性国家标准和行业标准,初步解决标准数量不足、滞后于需求的矛盾。
    3、注重地方标准制修订。省级测绘行政主管部门在做好国家标准、行业标准贯彻实施和监督管理工作的同时,要紧密结合本地区的实际,充分利用地方标准来规范和引导本地区测绘事业与地理信息产业的发展。对于尚无国家标准和行业标准,而又确需在本省内统一技术要求的,省级测绘行政主管部门可组织制定相应的地方标准,一方面满足急需,另一方面也为今后制定相应的行业标准和国家标准奠定基础。但各地在地方标准制定工作中,必须注意与国家标准和行业标准的衔接,不得违背相关国家标准和行业标准,并于地方标准发布后30天内,向国家测绘局备案。
    (三)加大标准统一监管的力度
    1、强化标准执行监督。从事地理信息数据采集、处理、管理、产品生产、应用、服务、软件开发和销售等的各项活动,必须执行测绘与地理信息强制性国家标准的各项条款,国家鼓励和引导测绘与地理信息企事业单位积极采用和执行推荐性标准。各级测绘行政主管部门要依据《测绘法》和《标准化法》,强化测绘与地理信息标准执行的监督。要研究建立有利于促进标准执行的制度和措施,如在国产地理信息软件测评和进口地理信息软件准入控制中增加地理信息国家标准符合性测试的要求,实施对重大测绘与地理信息工程项目贯彻执行国家标准情况的强制性检查等。要加大对标准执行情况的监督力度,对落实情况不好的单位依法进行通报和查处。
    2、建立标准一致性测试评价体系。国家测绘局将在充分借鉴国内外相关领域成果和经验的基础上,研究建立与我国国情相适应、与测绘质量检测控制体系相协调的测绘与地理信息标准一致性测试评价体系。将研究我国测绘与地理信息标准一致性测试评价体系的构成、对象、过程和方法,出台一致性测试管理、授权等方面的政策规定和测绘规程,研发测试软件平台。同时,将积极开展针对已有和在研标准以及测绘与地理信息数据产品、设备、软件、数据库、信息系统等的一致性测试和评价工作。
    3、提高标准信息服务水平。加强对全国已有测绘与地理信息标准信息服务资源的整合和共享,加快建设网络化的标准信息共享服务平台,畅通信息渠道,为全社会提供及时、准确、高效、权威、便捷的测绘与地理信息标准化信息服务。充分利用 “中国测绘标准网”、“地理信息标准网”、“测绘标准化期刊”以及各级测绘行政主管部门的门户网站等,及时通报国内外测绘与地理信息标准制定、发布、实施等方面的相关信息,积极主动为各类用户提供标准咨询技术服务,广泛征集各方面对标准化工作的需求和建议等。
    4、加大标准宣传与培训力度。各级测绘行政主管部门要加大对测绘与地理信息标准的宣传贯彻力度,扩大标准的影响,促进标准的实施。国家测绘局测绘标准化工作委员会、全国地理信息标准化技术委员会以及广大测绘与地理信息企事业单位,要经常开展标准培训活动,全面、系统地培训标准的主要技术内容、与相关标准的联系和标准执行中应注意的事项等;对于新发布的标准,要及时进行宣传并举办培训班,以促进标准的贯彻执行。
    (四)强化测绘质量监管
    1、加强政策研究和法规建设。国家测绘局将在政策研究和试点工作的基础上,抓紧起草《中华人民共和国测绘质量管理条例》,加强与国务院法制办的沟通和联系,争取尽早出台《条例》及其系列配套规章。要通过《条例》的出台,建立起我国重大建设工程测绘质量强制检验、测绘监理等重大测绘质量监管制度,为测绘质量管理依法行政提供强有力的法规保障。各级地方测绘行政主管部门要积极配合《条例》的起草和意见征集工作,并积极开展《条例》配套政策的前期研究,进一步完善地方测绘质量管理的法规制度。
    2、加大测绘质量监督力度。各级测绘行政主管部门要在进一步规范测绘质量监督检查工作程序和技术方法的基础上,加大监管力度和范围,通过监督抽检、行业统检和定检等方式强化对测绘成果质量的政府监管。要加强对涉及国家主权和安全、关系人身和财产安全、社会反映强烈的重点领域、重点项目的测绘质量监督,如重要地理信息系统建设、房产测绘、导航电子地图生产、重大建设工程中的测绘质量等。要进一步加大对发现质量问题较多的测绘单位、新认证测绘单位的监督检验力度,适当提高抽查频次。要研究建立重大测绘质量事故报告制度和测绘质量全社会通报制度,积极推进举报投诉系统建设。要依法运用经济、法律和行政等手段,做好监督抽查的后处理工作,提高监督的有效性。要建立健全以执法责任制、过错追究制为主的内部监督制约机制。加强对质检机构的指导与监管,充分发挥质检机构的作用,促进测绘质量管理的依法行政、合理行政、程序正当、高效便民和权责统一。
    3、完善企事业单位质量管理体系。在继续推行GB/T 19001-2000/ISO 9001:2000质量管理体系标准贯标认证工作的基础上,国家测绘局将研究制定测绘单位质量管理体系认定管理办法,制定不同资质等级质量管理体系的量化标准。各级测绘行政主管部门要进一步加强对测绘与地理信息企事业单位质量管理体系建立和运行的监督和指导,积极引导和鼓励企事业单位自觉建立并有效实施质量管理体系,并加强对企事业单位质量管理体系的定期考核和检查。测绘与地理信息企事业单位要牢固树立“质量第一”的观念,建立权责明确的质量责任制,健全质量管理规章制度和管理机构,经常性开展质量教育活动,有计划、分层次地组织岗位技术培训,逐步实行持证上岗,严格实施质量管理体系内审制度,确保质量管理体系运行的有效性和持续性,切实履行法定的质量义务,做到依法生产和经营。
    4、建立测绘质量诚信体系。各级测绘行政主管部门要加强对测绘与地理信息企事业单位及相关人员诚信行为的管理,加快建立健全测绘质量信用监管制度,营造诚实守信的测绘市场环境。要建设测绘诚信信息管理系统,制定诚信标准,建立测绘成果与地理信息产品质量数据库、测绘与地理信息企事业单位质量信用数据库和测绘质检专家信誉数据库等,及时向社会发布诚信行为记录信息。加快建立测绘质量监管与资质资格管理的协调配合机制,将测绘资质单位的成果质量情况作为测绘资质认证、复查、年度注册和注册测绘师注册、认定的重要依据。强化行业自律,探索建立测绘资质单位质量诚诺自律制度等。
    (五)提高测绘质检能力
    1、加强测绘质检队伍建设。测绘质检机构是测绘行政主管部门履行测绘质量统一监管职能的技术保障单位和业务执行机构。要高度重视质检机构的建设和发展,加快健全和完善省级测绘质检机构,进一步明确和落实质检机构的职能和事业单位性质,加大在人员、经费、设备和技术培训等方面的投入和支持力度,全面提高质检机构履行职责的能力。要针对不同类型的测绘质量检验活动,研究建立有利于质检机构独立、客观、公正行使质检职能的机制和制度。加强对测绘质检机构和质检从业人员的准入控制,测绘质检从业人员应当通过相应的专业考试和业务考核方可上岗。广大质检机构在认真做好测绘行政主管部门下达的监督检验任务的同时,要依法做好委托检验、仲裁检验等质检业务,加强自身建设,加大人员培训力度,不断提高质检技术水平和权威性。与此同时,要加快测绘计量技术机构的改革与发展,完善技术保障体系,提高服务质量和竞争能力,切实发挥计量工作的技术基础保障作用。国家测绘局将在试点和实践的基础上,加快研究制定加强测绘质检和仪检单位规范化建设的相关办法,将有关措施落到实处并制度化。
    2、加快质量控制与质检工作的科技创新。测绘质量控制与质检工作的科技创新是测绘科技创新的重要内容,在信息化时代尤为重要。要切实加大对测绘质量控制与质检工作的科技投入,研究建立适应数字化测绘生产的测绘成果质量评价体系和检验技术方法体系,制定系列数字化测绘成果检查验收技术规程,完善质量评价标准;加快测绘质检信息化建设,研发和推广适应数字化、网络化、自动化、智能化测绘生产和服务的质检技术、方法和软硬件,不断提高质检工作的公正性、科学性、权威性和工作效率;加强对质检专业人才队伍的培养和建设,加大对测绘质检科技进步与创新的奖励。
    (六)狠抓基础测绘质量
    1、健全基础测绘质量责任制。组织实施基础测绘是测绘部门的重要职能,向社会提供质量合格的基础测绘成果是我们应尽的职责和义务,因此要管好全行业的测绘质量,必须首先从狠抓基础测绘质量做起。要严格基础测绘项目立项审查、设计审批、执行监督、竣工验收、绩效考评等方面的质量管理制度,逐步推行设计、生产、质量检验互相分立的组织结构体系,从项目立项到验收的各个环节,都要有明确的责任人,实行责任追究制和终身负责制。测绘行政主管部门要对项目审批负责,设计单位要对设计质量负责,承担实施工作的领导以及项目责任人、项目成果检查责任人等要对各阶段的作业质量、工作质量负责,承担质量检验的机构和质检专家要对质检结果负责,承担验收工作的机构和专家要对验收结论负责。
    2、进一步加强基础测绘项目质量管理。各级测绘行政主管部门要切实将基础测绘项目的质量管理当作关系测绘事业兴衰的大事来抓,确保基础测绘成果的质量经得起国家和人民最严格的考验。对此,我们首先要提高设计质量。加强对基础测绘项目设计的审批工作,强化设计单位的程序控制和质量管理,对设计文件实施严格的技术质量校核,要建立一套行之有效的项目设计审查制度。二是实施单位要强化生产过程的质量监控。要推行全程内部质量监管制度,树立测绘成果前端质量控制观念,要加强从技术培训、过程监督检查、最终质量检查等全过程的前端质量监控,建立一套程序化、可行的逐级负责的过程质量监控体系,提高过程质量监控手段的自动化,要根据现代技术的发展趋势,进一步完善传统的“两级检查、一级验收”的测绘成果检查验收制度。三要改进验收制度。将质检报告作为项目验收的必要依据,只有质量检验合格的项目方可进入最终验收环节,质检报告具有一票否决权,不得以专家评审等形式代替成果质量检验。四要提高质检报告的公正性和科学性。要使承担质检工作的机构在经费、人员管理等方面独立于项目承担单位;要加大对承担质检工作的机构和人员的监督和管理,质检的方法、过程与技术必须严格按照国家标准和有关规定执行。
    同志们,这次会议任务重、内容多、信息量大,但概括起来说,“十一五”期间测绘标准和质量管理工作就是要在强化标准与质量的统一监督管理认识的同时,完成下列主要任务:
    颁布一部条例,即《中华人民共和国测绘质量管理条例》。
    出台两个文件,即《测绘与地理信息标准化管理办法》、《关于加强测绘质量管理的若干意见》。
    建好两支队伍,即测绘标准化队伍和测绘质检队伍。
    建立三个制度,即测绘与地理信息标准统筹协调制度、重大测绘项目强制检验制度和测绘监理制度。
    完善三个体系,即测绘与地理信息标准体系、测绘与地理信息标准一致性测试评价体系、测绘与地理信息企事业单位质量管理体系。
    开展三项活动,即测绘与地理信息标准执行情况检查、重大建设工程和社会热点测绘质量监督检查、测绘与地理信息标准宣贯和培训。
    同志们,新时期加强测绘标准与质量管理工作的机遇令人鼓舞,挑战催人奋进。我们广大测绘标准和质量管理工作者要增强责任感、荣誉感和使命感,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,全面贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会等重大战略思想,加大工作力度,采取有效措施,与时俱进,开拓创新,相互支持,密切配合,共同开创测绘标准与质量管理工作的新局面!

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